民营经济在我国具有其特殊地位，为经济发展注入了巨大活力。市场经济条件下，民营经济的发展环境还有待优化。由于民营企业规模不大，经济实力不强，抵御风险能力比较薄弱，正规融资渠道往往不愿对民营经济开放，民营企业难以从银行、信用社等正规金融机构获得贷款。因此，民营经济生存和发展的需求催生了民间借贷这一特殊的资金融通方式。作为目前民间普遍存在的资金融通方式，民间借贷对民营中小企业的资金投入起到“孵化器”的作用。然而，民间借贷本身具有自发性、分散性、隐蔽性，且目前立法有关民间借贷的规定也不多，这些因素导致民间借贷的存在和运行尚未步入专业化、规范化和法制化轨道，对金融市场的稳定和经济的繁荣发展容易产生消极影响。因此，要加快推进民间借贷的规范发展的步伐，加大开展引导和规范民间借贷工作的力度，创新机制，完善法律，努力建构一个规范有序、健康发展的民间借贷市场， 真正发挥民间融资对经济发展的积极作用。

一、民间借贷的积极意义

毫无疑问，民间借贷对我国经济发展具有一定的积极意义，特别是对中小企业和农户来说，这种积极意义更易彰显。一是为农户和小企业提供了便捷的融资渠道。民间金融在满足小企业及农户融资方面显示出信息、交易成本等优势，尤其是在对上述特定对象的短期资金需求的满足中发挥了比较积极的作用。二是为正规金融机构的改革与创新提供了借鉴意义。民间融资的存在基础是利益驱动，民间金融是一种完全以市场机制为调节手段的金融活动，其做法有不少值得正规金融作为借鉴。三是丰富了公众的投资渠道。通过投资民间借贷市场，使得部分居民取得较高的利息收入，引致财产性收入的增长。

二、当前民间借贷存在的问题

尽管民间借贷对中小微企业以及农村经济的发展作出了一定的积极贡献，但从本质上看，它仍然是一种游离于政府监管之外的金融活动，其自身还存在着诸多问题，主要表现在以下几方面：

一是存在安全隐患，影响社会和谐稳定。首先民间借贷是一种自发、盲目、分散的信用活动，缺乏组织领导和有效的制约保障机制，操作程序和手续也过于简单，规范性不足，大多数企业和个人进行融资活动时，缺乏相应的抵押担保，大多是凭双方的信用程度和私人关系等；其次，部分民间借贷具有“高利贷”的性质，当贷款拖期或者无力偿还时，放贷者往往通过使用暴力或威胁手段恐吓借款人及其家人、破坏借款人住宅等非正常手段收贷，有的甚至雇佣黑社会力量进行暴力催讨，严重破坏了社会风气，也易酿成事故，产生一系列债务纠纷；再次，民间借贷脱离政府的监管体系，容易成为诈骗和洗钱等犯罪活动的工具与渠道。这些安全隐患给经济发展和社会安定带来了不和谐、不稳定因素。

二是缺乏有效监督，干扰国家宏观调控。首先，由于当前民间借贷缺乏有效的监督制约机制，民间借贷活动在金融机构之外进行，无法纳入政府统计范畴，干扰了金融机构业务的正常运转，扰乱了国家正常的信贷计划，对国家经济宏观调控，特别是货币政策的实施产生不利的影响，给国家的货币政策造成冲击；其次，民间融资的发展，容易导致部分资金流入国家限制发展的行业、企业，有悖于结构调整的初衷，削弱信贷政策的实施效果；再次由于民间借贷个人、机构不在工商、税务部门注册，其经营收益具有隐蔽性，严重影响了国家税收政策的实施，造成国家税款流失。

三是利率普遍偏高，加重企业经营负担。根据典型调查，民间金融的月利率水平，大多在1%以上，换算成年利率则达12%之上。民间融资活动虽然短期内缓解了中小微企业的资金困难问题，但从长期效益看，由于民间借贷利率水平相对于正规金融机构来说较高，对于民间借贷的融资方来说就增加了其融资成本，不利于中小微企业的长期发展。因此，可以说民间融资只是一时解决了中小微企业资金不足的矛盾，其过高的借贷成本，必然加重企业的经营负担，增加经营风险。

四是转移闲散资金，冲击农村金融秩序。随意的经营、高额的利息使得民间借贷对一些资金富裕者极具吸引力。他们受利益驱动，宁愿冒险借贷，也不愿将资金存入银行，这不仅影响社会部分社会闲散资金发生转移，更严重冲击了经济欠发达地区农村中小金融机构的信贷及资金市场，导致农村中小金融机构面临更大的经营压力。

五是债务纠纷增多，加重法院审执压力。近年来，民间借贷纠纷案件普遍比较多，给法院审执工作带来巨大压力。此类案件从表面上看并不复杂，但具体的个案在处理上存在诸多问题。有的案件因债务人下落不明导致案件无法裁判，更不用说执行问题。有的案件尽管判决了，但当事人根本无任何履行能力，造成执行积案大幅度增加，直接影响法律的权威和法院的公信力。有的案件即使明知借条有高利贷的性质，但由于借款人无法证明借据的不合法性，法院在判决时只能认定其合法效力，这样容易给当事人一方的心理造成一定伤害，不利于社会公平正义的实现。

基于以上问题，总体上，民间融资与风险存在着高的关联度。尤其是在经济景气度下降时期，中小企业的资金周转速度往往减缓，经营效益逐渐下降，较容易出现民间借贷违约情况。更为严重的是，在具有“一对多”特征的集中型民间融资中，资金链条一旦断裂，在复杂的借贷关系下，势必会造成一系列连锁反应，加倍放大金融风险。[1][2]因此，要更充分地释放民间借贷的积极效应，更加有效地规范地方金融秩序，稳定金融市场，促进经济社会的发展，规范民间借贷，使其走上正规化、法制化轨道势在必行。

三、实现民间借贷规范发展的路径选择

民间借贷活动的积极意义我们不可否认，其存在的问题也不容忽视，因此，从长远角度看，要实现民间借贷规范发展的目标，绝不能通过“堵”的方法将其一棍子打死，而应当取其长，补其短，充分放大其积极效应，弥补其负面效应，实现民间资金的合法化、组织化、规范化运作，推动民间借贷的规范有序健康发展。

（一）加强试点，推动民间借贷的正规转化

民间借贷的自发性、分散性、隐蔽性导致其对经济社会发展的负面效应，要推动民间借贷规范发展，就要消除其自发性、分散性、隐蔽性的弊端，积极引导其与正规金融机构对接。充分发挥民间资金的效用，将其有效集聚作为扩大中小金融机构的资金来源，帮助中小金融机构吸收更多的民间资金，增强其经济实力。因此，相关部门应加强试点工作，积极探索民间借贷与正规金融对接的有效途径，引导民间资金进入地方性中小金融机构，更好地满足本地金融需求。

1.放宽新型农村金融机构准入门槛，广泛吸收民间资金。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出鼓励和引导民间资本进入金融服务等领域，但如何落实上述规定，即民间资本应通过何种方式进入金融业，以破解民间资金投资难和合理引导民间资本流向， 有效转化民间资本为产业资本，成为一个亟待研究的问题。在这方面，积极发展新型农村金融机构， 可以成为一条风险相对较低的途径。要进一步降低新型农村金融机构的市场准入门槛，促使其真正向民间资本开放，广泛吸收民间资本。具体而言，可考虑积极探索以民营企业为主发起人和最大股东的村镇银行转制试点，逐步提高小额贷款公司自然人参股比例，放宽单一投资者持股比例限制，适当降低农村资金互助社合法化的条件， 变审批制为注册制，放宽社员的入股比例等。[2][3]

2、积极推动民间资金转化为担保合作组织成立资金。充分利用民间信用的平台，鼓励将民间资金集中用于成立担保合作组织，一方面能够有效解决融资担保难的问题，另一方面又能够充分发挥民间资金的正当效用，为其规范发展开辟了新的出路。担保合作组织的运营模式是利用相互熟悉了解的信息优势结成联盟，相互为成员单位的贷款提供担保，为成员融资提供便利条件。

3、积极推动商业银行办理民间借贷委托贷款业务。充分发挥银行信用中介的职能，帮助民间融资双方规范借贷行为，既可以减少因民间借贷分散性、盲目性带来的安全隐患，也可以避免因民间借贷的隐蔽性干扰国家宏观调控。委托人委托银行为其办理贷款业务，银行根据委托人确定的对象、用途、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回贷款，银行在此过程中作为中介结构，不承担贷款风险，通过收取一定的手续费获取利润。

4、引导民间金融发展成社区银行。制定社区银行市场化、法制化准入的标准，明确设立条件，规定吸收的本地民间资金须用于本地经济发展，为自然人、民营中小企业等民间主体的介入提供一种规范、开放的政策环境。对于符合成立条件的民间金融形式，在提出申请的条件下颁发执照，允许其依法成立金融机构，建立民营性质的社区银行。成立社区银行既可以充分利用社会闲散资金，发挥其积极作用，又可以填补一些经济欠发达地区的社区缺乏有效金融服务的空白，可谓一举两得。

（二）创新机制，规范民间借贷的自身运作

1、推动民间借贷机构和个人正常化发展。充实信贷市场，积极推动民间借贷正规化、透明化运转，可以尝试培养非银行放贷人，允许个人注册从事民间借贷，逐步将民间借贷纳入正规化的监管范围，为中小微企业、农户提供多元化、多渠道、合法化的融资渠道，有效缓解资金不足的矛盾，保护自身的合法权益。

2、培育和发展服务于民间借贷市场的咨询服务中介组织，提高融资效率。鼓励公证机构和律师事务所开展民间借贷合同公证、民事纠纷法律咨询、代拟民间借贷合同等业务，为民间借贷提供法律中介服务。借鉴美国等发达国家发展非正式金融的做法，为克服民间借贷市场无组织性和分散性的特点，积极探索建立会员制或在工商部门注册、产权明晰、独立从事活动的金融咨询服务中介机构。

3、探索成立专门的民间借贷催收服务公司。在合法合规的条件下， 探索成立专门的民间借贷催收服务公司，积极学习借鉴先进国家和地区的在此方面的做法，加大对催收服务人员的培训力度，注重催收方式和方法，增强催收的合法性、专业性和有效性，及时化解潜在的借贷纠纷，避免贷款人通过暴力、威胁等方式催收贷款而影响社会稳定与和谐。条件成熟时尝试建立民间借贷服务行业联盟，服务民间借贷市场。

4、强化政府对民间借贷的监控。建立健全政府对民间借贷市场的监测指标体系，一方面，搭建民间借贷专业电子平台，引导借款人和放款人在该平台交流借贷供求信息、达成资金交易，降低私人投资者和创业者的信息搜寻成本，推进民间借贷透明化、规范化运转，便利政府监管部门获取信息，加强监控。另一方面，探索设立有效的监控网点，并逐步扩大监测，定期收集有关民间融资借贷的规模、资金流向、融资对象、期限及利率浮动等方面的信息，会同政府综合经济部门、金融机构加强对此类数据信息的研究分析，适时做好风险提示和预警工作，正确引导民间借贷活动的投资方向，确保民间融资借贷活动正常有序规范发展。

（三)完善立法，健全民间借贷的法律规制

1、关于民间借贷主体的规制。根据相关法律规定，合法的民间借贷是指自然人之间、自然人与法人之间以及自然人与其它组织之间的借贷。自然人之间的普通民事行为性质的借贷为法律所允许，但企业之间和带有经营性质的商事性民间借贷则一直受到法律的排斥。从民间借贷的作用及国外的立法经验来看，商事性民间借贷能够有效地克服国家信用的诸多弊端，其合理性与合法性应当获得法律的肯定。[3][4]当前理论界对民间借贷主体的规制主要有两种方式：一是通过确定注册资金的方式限定主体范围。作为经营货币的资金密集型行业，其注册资本应当高于我国《公司法》对于普通公司的一般规定。根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定：有限责任公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于500 万元，股份有限公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于1000万元，笔者认为这样的规定比较合理。提高准入门槛，防止不合资格的放贷人进入该风险行业，有利于构建整个金融安全屏障。考虑到自然人在民间借贷领域的传统地位，参考有关国家立法现状，自然人作为放贷主体资格应当通过申请注册予以确定。自然人依法对外承担无限责任，可以不设资本金要求，但在考虑自然人作为民间借贷主体的准入资格时，应当同时考虑其退出机制及个人破产制度，并作为配套制度应早日纳入立法议程。[4][5]二是通过申请人资格审查方式限定主体范围。由于民间放贷行业极易与犯罪联系，如雇佣黑社会性质组织收债、洗钱、发放高利贷、强迫欺诈交易等等，因此在进行放贷人资格审查时，尤其要注重对申请人和主要股东、高管人员在信贷历史记录、犯罪记录、教育经历、从业经历等方面的信息审查，防止不适格的主体进入民间借贷市场。

2、关于民间借贷利率的限制。利率本质上是利润率的一部分，因此，利率上限的确定决定了民间借贷是否具有高利贷的性质。界定高利贷的利率标准，要综合考虑生产性资本和消费性资金的收益率、投资回报本身的风险性、契约执行的情况等因素。如果规定得过高，则达不到公平保护借款人的目的，超过社会平均利润率后，贷款的偿还客观上存在信用风险，过高的利率也可能诱发道德风险，有的借款人为偿还贷款甚至不惜铤而走险，从事非法行为；如果规定得过低，可能会抑制贷款人的积极性，导致资金周转困难，使借款人难以获得充足的信贷，更可能使民间借贷进入不透明运转程序，逐步演化为“高利贷”，我国地下钱庄的兴起就是基于这样的现状产生的。目前，我国的司法解释将民间借贷的利率限定为“不超过中国人民银行规定的基准贷款利率的4 倍”。我们可以据此计算，4倍限额大约在21—25%之间，折算成民间利率约2—3分。但人民银行的利率随着形势政策变化不断浮动，一旦上调，4倍限额也可能达到30%左右。因此，对民间借贷利率上限的确定也要考虑政策性的因素。

综合方方面面的因素，要合理确定民间借贷的利率，既要考虑生产性资本和消费性资金的收益率、投资回报本身的风险性、契约执行的情况等因素，又要考虑地区、季节等客观因素以及我国的货币政策、法定基准利率水平等政策因素，还要考虑通货膨胀对利率的走势产生的影响，这样才能既发挥民间借贷的积极作用，又避免放贷者钻空子，使民间借贷活动脱离政府监控，逐步演化为非法的“高利贷”。

3、完善民间借贷法律责任制度。民间借贷立法关于法律责任的规定，目前我国香港地区和国外均有一些规定。香港建立梯级过渡性的双层法律责任制度，设置两个利率限制标准，规定不同程度的违法行为承担不同的法律责任。这样的规定既可以起到打击和遏制高利贷的作用，也可以避免滥用刑事制裁手段。适用该规定的前提是设立一个利率基准，参考国外及香港地区的立法经验，考虑目前民间借贷的实际利率水平，宜将36%作为追究高利贷放贷人刑事责任的标准。超过该限度的放贷就属于严重高利贷范畴，应当受到行政或刑事处罚。此外，由于人民银行通常会根据宏观经济的发展和通货膨胀情况及时调整利率水平，其公布的基准利率大致反映了当前资金的价格，4倍范围内的利率基本上可以补偿民间放贷人所承担的机会成本和风险。以目前试点的小额贷款公司为例，其经营状况表明，3倍左右的利率已经基本上覆盖了风险，总体上实现了盈利。在有关小额贷款公司后续发展问题的讨论中，也鲜见有关放开利率的呼声，而多集中于贷款的后续资金来源、跨区域经营、税收优惠政策等方面。[5][6]20－30%的利率水平与民间借贷实际利率也基本上相差不多，如果民间借贷能够获得法律的有效保护，其风险水平事实上还会降低。因此，我国目前“民间借贷不得超过人民银行规定的基准贷款利率四倍”有充分的理由和依据应当保留。综上所述，立法必须立足实际，合理考虑借款人在民间借贷中的弱势地位，以及民间借贷自发性、盲目性、分散性的特点和容易滋生犯罪，破坏社会和谐稳定的事实，充分借鉴其他国家和地区的先进立法经验，合理确定民间借贷的最高利率，确保民间借贷真正有效地发挥其融资功能。

四、结语

民间借贷作为新型金融活动的一种，有效缓解了正规金融供给不足、渠道不畅通等问题。随着民间借贷活动的日益活跃，其弊端也日益凸显。因此，规范民间借贷活动，推动民间借贷步入专业化、正规化、法制化轨道已经迫在眉睫。要坚持正确的法治理念，采取有效的方法途径，正确引导民间金融的未来走向，逐步推进民间借贷活动的规范化、组织化、阳光化运作，确保市场能够更加充分地吸收民间资金，释放民间借贷活动所蕴含的积极能量，优化地方经济发展环境，有力推动地方经济的发展。